Чи може діючий прокурор отримати адвокатське свідоцтво: рішення Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду вирішила спір щодо можливості отримання діючими прокурорами адвокатського свідоцтва.
Аналізуючи тексти Присяги прокурора та Присяги адвоката, можна дійти обґрунтованого висновку, що одночасне перебування під дією двох присяг є неможливим, оскільки їхні тексти суперечать один одному та прямо порушують як незалежність прокурора, так і принципи здійснення адвокатської діяльності – незалежність та конфіденційність. До такого висновку дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 14 квітня 2021 року по справі № 826/9606/17, яка стосувалася питання отримання діючими прокурорами права на зайняття адвокатською діяльністю.
Також Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що, складаючи присягу прокурора, особа свідомо приймає всі обмеження, які покладаються на неї спеціальним законом, у тому числі заборону суміщення перебування на посаді прокурора з адвокатською діяльністю.
Нижче наводимо текст самої постанови ВП ВС.
ПОСТАНОВА
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
14 квітня 2021 року
м. Київ
Справа № 826/9606/17
Провадження № 11-292апп20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Анцупової Т. О.,
суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.
розглянула в порядку письмового провадження справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Ради адвокатів Київської області, Ради адвокатів України про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою Ради адвокатів України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 вересня 2017 року (суддя Келеберда В. І.) і постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2018 року (у складі колегії суддів Вівдиченко Т. Р., Губської Л. В., Земляної Г. В.) та
УСТАНОВИЛА:
ВСТУП
Позивачі є працівниками органів прокуратури, які виявили бажання отримати свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю та пройшли для цього відповідні, передбачені Законом України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» процедури.
Однак відповідачами фактично відмовлено ОСОБА_1 і ОСОБА_2 у видачі свідоцтв про право на заняття адвокатською діяльністю з огляду на те, що вони продовжують працювати в органах прокуратури. Відповідачі вважають, що робота позивачів в органах прокуратури є несумісною з діяльністю адвоката.
Суд першої інстанції задовольнив позов повністю, а суд апеляційної інстанції задовольнив позов частково та визнав протиправними дії Ради адвокатів Київської області щодо неприйняття рішення про видачу позивачам свідоцтв про право на заняття адвокатською діяльністю; зобов`язав Раду адвокатів Київської області прийняти рішення про видачу позивачам свідоцтв про право на заняття адвокатською діяльністю. В іншій частині рішення суду першої інстанції залишено без змін.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, посилаючись на необхідність тлумачення статті 7 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» та необхідність встановлення наявності або відсутності в цій статті такої умови для видачі свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю та посвідчення адвоката, як попереднє усунення обставин несумісництва.
У цій справі Велика Палата Верховного Суду, в порядку вирішення виключної правової проблеми, має відповісти на такі питання:
1) Чи обмежує статус працівника органів прокуратури право на доступ до професії адвоката?
2) Які обмеження щодо несумісності встановлені для адвокатів та якими є способи їх усунення в контексті цієї справи?
Рух справи
1. У серпні 2017 року позивачі звернулися до суду з адміністративними позовами,
у яких просили:
- скасувати рішення Ради адвокатів України від 13 червня 2016 року № 166 «Про затвердження роз`яснення з питань направлення на стажування та видачі за результатами його проходження свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю особам, стосовно яких існують обставини несумісності» в частині роз`яснень «Щодо складання присяги адвоката України та отримання свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю особою, стосовно якої існують обставини несумісності»;
- визнати протиправними дії Ради адвокатів Київської області щодо відмови у прийнятті присяги адвоката та щодо відмови у видачі позивачам свідоцтв про право на заняття адвокатською діяльністю;
- зобов`язати Раду адвокатів Київської області прийняти присягу адвоката та видати свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю.
2. На обґрунтування позовних вимог зазначали, що Рада адвокатів Київської області погодилася зі складанням ними кваліфікаційного іспиту та отриманням відповідних свідоцтв, прийнявши від них оплату за проходження стажування, видавши направлення на проходження стажування, затвердивши відповідний план стажування та прийнявши звіти про його проходження.
На переконання позивачів, вчинивши зазначені дії, Рада адвокатів Київської області погодилась із наявністю у них права на отримання статусу адвоката та відсутністю законодавчих обмежень щодо отримання ними свідоцтв про право на заняття адвокатською діяльністю.
Також позивачі зазначають, що Рада адвокатів Київської області, відмовляючи їм у видачі свідоцтв про право на заняття адвокатською діяльністю, а також Рада адвокатів України, приймаючи оскаржуване рішення, неправильно трактували положення Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» та неправомірно ототожнили поняття «безпосереднє заняття адвокатською діяльністю» та «право на заняття адвокатською діяльністю».
3. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 серпня 2017 року адміністративні справи за позовами ОСОБА_1 і ОСОБА_2 об`єднано в одне провадження.
4. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 вересня 2017 року позовні вимоги ОСОБА_1 і ОСОБА_2 задоволено.
5. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2018 року постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 вересня 2017 року в частині задоволення позовних вимог про визнання протиправними дій Ради адвокатів Київської області щодо відмови у прийнятті у ОСОБА_1 і ОСОБА_2 присяги адвоката та щодо відмови у видачі ОСОБА_1 та ОСОБА_2 свідоцтв про право на заняття адвокатською діяльністю, зобов`язання Ради адвокатів Київської області прийняти у ОСОБА_1 і ОСОБА_2 присяги адвоката та видати ОСОБА_1 і ОСОБА_2 свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю - скасовано та прийнято у цій частині нову постанову. Адміністративні позови ОСОБА_1 і ОСОБА_2 задоволено частково. Визнано протиправними дії Ради адвокатів Київської області щодо неприйняття рішення про видачу ОСОБА_1 та ОСОБА_2 свідоцтв про право на заняття адвокатською діяльністю. Зобов`язано Раду адвокатів Київської області прийняти рішення про видачу ОСОБА_1 і ОСОБА_2 свідоцтв про право на заняття адвокатською діяльністю. В іншій частині рішення суду першої інстанції залишено без змін.
6. Не погодившись із такими судовими рішеннями, Рада адвокатів України звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 вересня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2018 року й ухвалити нове судове рішення, яким відмовити позивачам у задоволенні позовних вимог.
Скаржником у касаційній скарзі також заявлено клопотання про зупинення дії оскаржуваних судових рішень до вирішення справи Верховним Судом.
7. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 12 березня 2018 року відкрив провадження за касаційною скаргою. Цією ж ухвалою відмовлено у задоволенні клопотання Ради адвокатів України про зупинення дії оскаржуваних судових рішень.
8. 12 квітня 2018 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від ОСОБА_2 та ОСОБА_1 надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому позивачі просять касаційну скаргу Ради адвокатів України відхилити, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 вересня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2018 року залишити без змін.
9. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 7 вересня 2020 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини п`ятої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), мотивувавши це тим, що спірні правовідносини містять виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики.
10. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 16 вересня 2020 року прийняла та призначила цю справу до розгляду в порядку письмового провадження.
Фактичні обставини справи, встановлені судами, та зміст спірних правовідносин
11. Суди попередніх інстанцій установили, що ОСОБА_1 і ОСОБА_2, маючи намір стати адвокатами та відповідаючи вимогам, встановленим статтею 6 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», склали відповідний кваліфікаційний іспит та пройшли стажування відповідно до вимог цього Закону.
12. 19 травня 2016 року на підставі рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Київської області № 52 ОСОБА_1 і ОСОБА_2 видані свідоцтва про складення кваліфікаційного іспиту.
13. У червні 2016 року ОСОБА_1 і ОСОБА_2 здійснили внесок за проходження стажування на рахунок Ради адвокатів Київської області у розмірі 21 750 грн кожний.
14. 08 липня 2016 року Радою адвокатів Київської області, на підставі рішення від 08 липня 2016 року № 36, ОСОБА_1 і ОСОБА_2 видано направлення для проходження стажування до адвоката, який здійснює індивідуальну адвокатську діяльність.
15. Радою адвокатів Київської області для ОСОБА_1 і ОСОБА_2 затверджено індивідуальні плани проходження стажування для отримання свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю.
16. У період з липня 2016 року до січня 2017 року позивачі в повному обсязі виконали плани стажування, що підтверджується відповідними звітами, які подавалися до Ради адвокатів Київської області.
17. В січні 2017 року адвокатом Лук`яненко Я. В., у якого ОСОБА_1 і ОСОБА_2 проходили стажування, подано до Ради адвокатів Київської області звіти про оцінку стажування позивачів, згідно з якими їхні плани стажування виконано у повному обсязі.
18. У відповідь на заяви ОСОБА_1 від 03 травня 2017 року (т. 1, а. с. 43) і ОСОБА_2 від 03 травня 2017 року (т. 2, а. с. 43) надано відповіді Ради адвокатів Київської області від 10 липня 2017 року № 360/0/2.17 та № 359/0/2.17 відповідно про те, що за результатами проходження стажування Радою адвокатів Київської області було розглянуто та затверджено звіти про проходження стажування та звіти про оцінку проходження стажування.
19. У зазначених відповідях від 10 липня 2017 року за підписом Голови Ради адвокатів Київської області П. А. Бойко викладене обґрунтування неможливості прийняття у позивачів присяги адвоката та видачі свідоцтва на право заняття адвокатською діяльністю.
Зокрема, підкреслено, що на час затвердження звітів ОСОБА_1 і ОСОБА_2 про проходження стажування та на момент надання зазначених відповідей позивачі були діючими працівниками органів прокуратури України.
13 червня 2016 року Радою адвокатів України прийнято рішення № 166 «Про затвердження роз`яснення з питань направлення на стажування та видачі за результатами його проходження свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю особам, стосовно яких існують обставини несумісності».
Згідно з додатком 1 до цього рішення складання присяги адвоката України та отримання свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю (тобто набуття статусу адвоката) особою, яка здійснює діяльність, несумісну з діяльністю адвоката, є порушенням частини першої статті 7 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність».
20. Вважаючи рішення Ради адвокатів України від 13 червня 2016 року № 166, а також дії Ради адвокатів Київської області щодо відмови у прийнятті присяги адвоката та щодо відмови у видачі свідоцтв про право на заняття адвокатською діяльністю протиправними, позивачі звернулися до суду з адміністративними позовами.
Оцінка судів першої та апеляційної інстанцій
21. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із того, що оскаржуване рішення Ради адвокатів України в частині роз`яснень «Щодо складання присяги адвоката України та отримання свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю особою, стосовно якої існують обставини несумісності» є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки безпідставно та всупереч нормам законодавства позбавляє осіб, які склали кваліфікаційний іспит та пройшли стажування у повному обсязі та без зауважень, можливості скласти присягу та отримати свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю.
22. Такий висновок суду першої інстанції обґрунтовано тим, що законодавчі обмеження чи заборони отримувати свідоцтво про право на заняття адвокатською діяльністю діючими працівниками органів прокуратури відсутні, оскільки таку діяльність можливо зупинити після отримання відповідного свідоцтва.
23. Разом з тим суд першої інстанції дійшов висновку, що з метою належного захисту прав та інтересів позивачів їх позовні вимоги про зобов`язання Ради адвокатів Київської області прийняти у них присягу адвоката та видати останнім свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю мають бути задоволені.
24. Скасовуючи частково рішення суду першої інстанції та ухвалюючи у скасованій частині нове рішення про часткове задоволення позовних вимог, апеляційний суд виходив із того, що, зважаючи на те, що складенню присяги адвоката України та отриманню свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю передує прийняття радою адвокатів регіону рішення про видачу свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю, яке щодо ОСОБА_1 і ОСОБА_2 прийнято не було, з метою належного захисту прав та інтересів позивачів слід визнати протиправними дії Ради адвокатів Київської області щодо неприйняття рішення про видачу їм свідоцтв про право на заняття адвокатською діяльністю та зобов`язати Раду адвокатів Київської області прийняти рішення про видачу ОСОБА_1 і ОСОБА_2 зазначених свідоцтв.
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
25. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що в діях прокурора, який виявив бажання отримати свідоцтво про право на заняття адвокатською діяльністю під час приведення останнього до присяги адвоката України та внесення відомостей про нього до Єдиного реєстру адвокатів України, наявний конфлікт інтересів.
26. Водночас скаржник вважає недоречними висновки судів попередніх інстанцій щодо можливості зупинити здійснення адвокатської діяльності у триденний строк з дня виникнення обставин несумісності, оскільки неможливо зупинити адвокатську діяльність, не розпочавши її.
27. Окремо скаржник звертає увагу на те, що, отримавши свідоцтво про право на заняття адвокатською діяльністю, що надає такій особі статус адвоката, гарантії адвокатської діяльності та можливість притягнення її до дисциплінарної відповідальності, свідчить про те, що така особа вже здійснює адвокатську діяльність у розумінні профільного закону, без отримання доходу, може у будь-який час надати іншу правову допомогу клієнту.
Крім того, на думку скаржника, враховуючи законодавчо встановлену заборону для прокурорів здійснювати іншу діяльність за сумісництвом, в тому числі адвокатську, виключається можливість прийняття присяги адвоката та отримання свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю ОСОБА_1 і ОСОБА_2 до усунення обставин сумісництва.
Зміст ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду
28. Передаючи цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду виходив з того, що спірні правовідносини містять виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики.
29. Згідно з висновками Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду така виключна правова проблема полягає у невизначеності положень статті 7 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», в пункті 1 частини першої якої зазначено, що несумісною з діяльністю адвоката є робота на посадах осіб, зазначених у пункті 1 частини першої статті 4 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції».
30. Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду вважає, що зміст цих норм вказує на їх застосовність у випадку, коли особа, яка отримала свідоцтво про право на заняття адвокатською діяльністю, почала вчиняти дії, що визначені як адвокатська діяльність відповідно до Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність».
31. Крім того, колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зауважує, що підставою для віднесення цієї справи до категорії справ, що містять виключну правову проблему, вирішення якої необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики, є відсутність судової практики з питання щодо застосування положень частини першої статті 7 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», яке може поставати не лише у правовідносинах з посадовими та службовими особами органів прокуратури, а і з іншими посадовими особами, які зазначені у пункті 1 частини першої статті 3 Закону України «Про запобігання корупції».
Релевантні джерела права й акти їх застосування
32. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
33. Відповідно до статті 1 Закону України «Про прокуратуру» (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
34. Частиною першою статті 2 Закону України «Про прокуратуру» установлено, що на прокуратуру покладаються такі функції:
1) підтримання державного обвинувачення в суді;
2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом;
3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;
4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян.
35. Згідно з частиною першою статті 15 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що прокурором органу прокуратури є: 1) Генеральний прокурор; 2) перший заступник Генерального прокурора; 3) заступник Генерального прокурора; 4) заступник Генерального прокурора - Головний військовий прокурор; 4-1) заступник Генерального прокурора - керівник Спеціалізованої антикорупційної прокуратури; 5) керівник підрозділу Генеральної прокуратури України (у тому числі перший заступник та заступник Головного військового прокурора, керівник підрозділу Головної військової прокуратури на правах структурного підрозділу Генеральної прокуратури України); 6) заступник керівника підрозділу Генеральної прокуратури України (у тому числі Головної військової прокуратури та Спеціалізованої антикорупційної прокуратури на правах самостійних структурних підрозділів Генеральної прокуратури України); 7) прокурор Генеральної прокуратури України (у тому числі Головної військової прокуратури та Спеціалізованої антикорупційної прокуратури на правах самостійних структурних підрозділів Генеральної прокуратури України); 8) керівник регіональної прокуратури (у тому числі військової прокуратури на правах регіональної); 9) перший заступник керівника регіональної прокуратури (у тому числі військової прокуратури на правах регіональної); 10) заступник керівника регіональної прокуратури (у тому числі військової прокуратури на правах регіональної); 11) керівник підрозділу регіональної прокуратури (у тому числі військової прокуратури на правах регіональної); 12) заступник керівника підрозділу регіональної прокуратури (у тому числі військової прокуратури на правах регіональної); 13) прокурор регіональної прокуратури (у тому числі військової прокуратури на правах регіональної); 14) керівник місцевої прокуратури (у тому числі військової прокуратури на правах місцевої); 15) перший заступник керівника місцевої прокуратури (у тому числі військової прокуратури на правах місцевої); 16) заступник керівника місцевої прокуратури (у тому числі військової прокуратури на правах місцевої); 17) керівник підрозділу місцевої прокуратури (у тому числі військової прокуратури на правах місцевої); 18) заступник керівника підрозділу місцевої прокуратури (у тому числі військової прокуратури на правах місцевої); 19) прокурор місцевої прокуратури (у тому числі військової прокуратури на правах місцевої).
36. Прокурори в Україні мають єдиний статус незалежно від місця прокуратури в системі прокуратури України чи адміністративної посади, яку прокурор обіймає у прокуратурі (частина друга статті 15 Закону України «Про прокуратуру»).
37. Відповідно до частин першої та другої статті 18 Закону України «Про прокуратуру» перебування на посаді прокурора несумісне з обійманням посади в будь-якому органі державної влади, іншому державному органі, органі місцевого самоврядування та з представницьким мандатом на державних виборних посадах. Вимоги щодо несумісності не поширюються на участь прокурорів у діяльності виборних органів релігійних та громадських організацій.
На прокурора поширюються обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності, визначені Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції».
38. Особа, призначена на посаду прокурора, набуває повноважень прокурора після складення Присяги прокурора такого змісту: «Я, (прізвище, ім`я, по батькові), вступаючи на службу в прокуратуру, присвячую свою діяльність служінню Українському народові і Україні та урочисто присягаю: неухильно додержуватися Конституції та законів України; сумлінним виконанням своїх службових обов`язків сприяти утвердженню верховенства права, законності та правопорядку; захищати права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства і держави; постійно вдосконалювати свою професійну майстерність, бути принциповим, чесно, сумлінно і неупереджено виконувати свої обов`язки, з гідністю нести високе звання прокурора» (частина перша статті 36 Закону України «Про прокуратуру»).
39. Пунктами 1, 2 частини першої статті 1 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» (тут і далі - в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) встановлено, що адвокат - фізична особа, яка здійснює адвокатську діяльність на підставах та в порядку, що передбачені цим Законом.
Адвокатська діяльність - незалежна професійна діяльність адвоката щодо здійснення захисту, представництва та надання інших видів правової допомоги клієнту.
40. Відповідно до частини першої статті 2 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» адвокатура України - недержавний самоврядний інститут, що забезпечує здійснення захисту, представництва та надання інших видів правової допомоги на професійній основі, а також самостійно вирішує питання організації і діяльності адвокатури в порядку, встановленому цим Законом.
41. Адвокатська діяльність здійснюється на принципах верховенства права, законності, незалежності, конфіденційності та уникнення конфлікту інтересів (частина перша статті 4 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність»).
42. Водночас згідно з частинами першою та другою статті 6 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» адвокатом може бути фізична особа, яка має повну вищу юридичну освіту, володіє державною мовою, має стаж роботи в галузі права не менше двох років, склала кваліфікаційний іспит, пройшла стажування (крім випадків, встановлених цим Законом), склала присягу адвоката України та отримала свідоцтво про право на заняття адвокатською діяльністю.
Не може бути адвокатом особа, яка: має непогашену чи незняту в установленому законом порядку судимість за вчинення тяжкого, особливо тяжкого злочину, а також злочину середньої тяжкості, за який призначено покарання у виді позбавлення волі; визнана судом недієздатною чи обмежено дієздатною; позбавлена права на заняття адвокатською діяльністю, - протягом двох років з дня прийняття рішення про припинення права на заняття адвокатською діяльністю; звільнена з посади судді, прокурора, слідчого, нотаріуса, з державної служби або служби в органах місцевого самоврядування за порушення присяги, вчинення корупційного правопорушення, - протягом трьох років з дня такого звільнення.
43. Відповідно до статті 7 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» несумісною з діяльністю адвоката є: робота на посадах осіб, зазначених у пункті 1 частини першої статті 4 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції».
Вимоги щодо несумісності з діяльністю адвоката, передбачені пунктом 1 цієї частини, не поширюються на депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад (крім тих, які здійснюють свої повноваження у відповідній раді на постійній основі), членів Вищої ради юстиції (крім тих, які працюють у Вищій раді юстиції на постійній основі).
У разі виникнення обставин несумісності, встановлених частиною першою цієї статті, адвокат у триденний строк з дня виникнення таких обставин подає до ради адвокатів регіону за адресою свого робочого місця заяву про зупинення адвокатської діяльності.
44. Статтею 11 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» установлено, що особа, стосовно якої радою адвокатів регіону прийнято рішення про видачу свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю, не пізніше тридцяти днів з дня прийняття цього рішення складає перед радою адвокатів регіону присягу адвоката України такого змісту: «Я, (ім`я та прізвище), урочисто присягаю у своїй адвокатській діяльності дотримуватися принципів верховенства права, законності, незалежності та конфіденційності, правил адвокатської етики, чесно і сумлінно забезпечувати право на захист та надавати правову допомогу відповідно до Конституції України і законів України, з високою відповідальністю виконувати покладені на мене обов`язки, бути вірним присязі».
45. Особі, яка склала присягу адвоката України, радою адвокатів регіону у день складення присяги безоплатно видаються свідоцтво про право на заняття адвокатською діяльністю та посвідчення адвоката України. Свідоцтво про право на заняття адвокатською діяльністю і посвідчення адвоката України не обмежуються віком особи та є безстроковими. Зразки свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю і посвідчення адвоката України затверджуються Радою адвокатів України (стаття 12 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність»).
46. Відповідно до статті 19 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» видами адвокатської діяльності є:
1) надання правової інформації, консультацій і роз`яснень з правових питань, правовий супровід діяльності юридичних і фізичних осіб, органів державної влади, органів місцевого самоврядування, держави;
2) складення заяв, скарг, процесуальних та інших документів правового характеру;
3) захист прав, свобод і законних інтересів підозрюваного, обвинуваченого, підсудного, засудженого, виправданого, особи, стосовно якої передбачається застосування примусових заходів медичного чи виховного характеру або вирішується питання про їх застосування у кримінальному провадженні, особи, стосовно якої розглядається питання про видачу іноземній державі (екстрадицію), а також особи, яка притягається до адміністративної відповідальності під час розгляду справи про адміністративне правопорушення;
4) надання правової допомоги свідку у кримінальному провадженні;
5) представництво інтересів потерпілого під час розгляду справи про адміністративне правопорушення, прав і обов`язків потерпілого, цивільного позивача, цивільного відповідача у кримінальному провадженні;
6) представництво інтересів фізичних і юридичних осіб у судах під час здійснення цивільного, господарського, адміністративного та конституційного судочинства, а також в інших державних органах, перед фізичними та юридичними особами;
7) представництво інтересів фізичних і юридичних осіб, держави, органів державної влади, органів місцевого самоврядування в іноземних, міжнародних судових органах, якщо інше не встановлено законодавством іноземних держав, статутними документами міжнародних судових органів та інших міжнародних організацій або міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України;
8) надання правової допомоги під час виконання та відбування кримінальних покарань.
Адвокат може здійснювати інші види адвокатської діяльності, не заборонені законом.
47. За змістом статті 31 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» право на заняття адвокатською діяльністю зупиняється у разі: 1) подання адвокатом заяви про зупинення адвокатської діяльності; 2) набрання законної сили обвинувальним вироком суду стосовно адвоката за вчинення злочину, крім випадку, передбаченого пунктом 6 частини першої статті 32 цього Закону; 3) накладення на адвоката дисциплінарного стягнення у вигляді зупинення права на заняття адвокатською діяльністю; 4) визнання адвоката за рішенням суду недієздатним або обмежено дієздатним.
Право на заняття адвокатською діяльністю зупиняється: 1) з підстави, передбаченої пунктом 1 частини першої цієї статті, - з дня подання раді адвокатів регіону за адресою робочого місця адвоката відповідної заяви адвоката; 2) з підстав, передбачених пунктами 2 і 4 частини першої цієї статті, - з дня набрання законної сили відповідним рішенням суду; 3) з підстави, передбаченої пунктом 3 частини першої цієї статті, - з дня прийняття кваліфікаційно-дисциплінарною комісією адвокатури відповідного рішення.
Право на заняття адвокатською діяльністю поновлюється у разі: 1) зупинення права з підстави, передбаченої пунктом 1 частини першої цієї статті, - з дня, наступного за днем отримання радою адвокатів регіону заяви адвоката про поновлення права на заняття адвокатською діяльністю; 2) зупинення права з підстави, передбаченої пунктом 2 частини першої цієї статті, - з дня, наступного за днем отримання радою адвокатів регіону підтвердження про погашення або зняття в установленому законом порядку судимості; 3) зупинення права з підстави, передбаченої пунктом 3 частини першої цієї статті, - з дня закінчення строку, на який згідно з рішенням кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури було зупинено право на заняття адвокатською діяльністю; 4) зупинення права з підстави, передбаченої пунктом 4 частини першої цієї статті, - з дня, наступного за днем отримання радою адвокатів регіону відповідного рішення суду.
Протягом строку зупинення права на заняття адвокатською діяльністю адвокат не має права її здійснювати. Такий адвокат також не може брати участь у роботі органів адвокатського самоврядування, крім випадків, коли таке право зупинено у зв`язку з призначенням особи на посаду до органу державної влади з`їздом адвокатів України.
Відомості про зупинення права на заняття адвокатською діяльністю вносяться до Єдиного реєстру адвокатів України.
48. Згідно з частиною першою статті 43 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» адвокатське самоврядування ґрунтується на принципах виборності, гласності, обов`язковості для виконання адвокатами рішень органів адвокатського самоврядування, підзвітності, заборони втручання органів адвокатського самоврядування у професійну діяльність адвоката.
49. Відповідно до частини четвертої статті 55 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» Рада адвокатів України затверджує регламент конференції адвокатів регіону, положення про раду адвокатів регіону, положення про кваліфікаційно-дисциплінарну комісію адвокатури, положення про ревізійну комісію адвокатів регіону, положення про комісію з оцінювання якості, повноти та своєчасності надання адвокатами безоплатної правової допомоги, сприяє діяльності рад адвокатів регіонів, координує їх діяльність, сприяє забезпеченню гарантій адвокатської діяльності, захисту професійних і соціальних прав адвокатів, виконує інші функції відповідно до цього Закону та рішень з`їзду адвокатів України.
50. Частиною першою статті 57 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» установлено, що рішення з`їзду адвокатів України та Ради адвокатів України є обов`язковими до виконання всіма адвокатами.
51. У пункті 1 частини першої статті 4 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» (чинного на час виникнення спірних правовідносин) визначено, що суб`єктами, на яких поширюється дія цього Закону, є:
1) особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування:
а) Президент України, Голова Верховної Ради України, його Перший заступник та заступник, Прем`єр-міністр України, Перший віце-прем`єр-міністр України, віце-прем`єр-міністри України, міністри, інші керівники центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, та їх заступники, Голова Служби безпеки України, Генеральний прокурор України, Голова Національного банку України, Голова Рахункової палати, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Голова Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим;
б) народні депутати України, депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутати місцевих рад;
в) державні службовці, посадові особи місцевого самоврядування;
г) військові посадові особи Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів військових формувань, крім військовослужбовців строкової військової служби та військовослужбовців служби за призовом під час мобілізації, на особливий період стосовно їхньої підприємницької діяльності;
ґ) судді Конституційного Суду України, інші професійні судді, Голова, члени, дисциплінарні інспектори Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, службові особи секретаріату цієї Комісії, Голова, заступник Голови, секретарі секцій Вищої ради юстиції, а також інші члени Вищої ради юстиції, народні засідателі і присяжні (під час виконання ними цих функцій);
д) особи рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, державної кримінально-виконавчої служби, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України, податкової міліції, особи начальницького складу органів та підрозділів цивільного захисту;
е) посадові та службові особи органів прокуратури, Служби безпеки України, дипломатичної служби, доходів і зборів;
є) члени Центральної виборчої комісії;
ж) посадові та службові особи інших державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим.
52. 01 вересня 2016 року Закон України «Про засади запобігання і протидії корупції» втратив свою чинність згідно з Законом України «Про запобігання корупції» на підставі Закону від 14 жовтня 2014 року № 1700-VІІ з урахуванням змін, внесених Законом від 12 лютого 2015 року № 198-VIII.
При цьому Закон України «Про запобігання корупції» містить норми стосовно обмеження сумісництва, аналогічні закону, який втратив чинність.
Оцінка Великої Палати Верховного Суду
53. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи, наведені в касаційній скарзі й у відзиві на неї, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про часткове задоволення касаційної скарги з таких мотивів.
Чи обмежує статус працівника органів прокуратури право на доступ до професії адвоката?
54. Вимоги щодо несумісності роботи в органах прокуратури з іншими видами діяльності передбачені статтею 18 Закону України «Про прокуратуру».
55. За змістом цієї статті перебування на посаді прокурора несумісне з обійманням посади в будь-якому органі державної влади, іншому державному органі, органі місцевого самоврядування та з представницьким мандатом на державних виборних посадах. На прокурора поширюються обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності, визначені Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції».
56. Отже, особа, яка перебуває на посаді прокурора, не може займатися адвокатською діяльністю або виконувати іншу оплачувану роботу (пункт 1 частини першої статті 25 Закону України «Про запобігання корупції»).
57. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що, складаючи присягу прокурора, особа свідомо приймає всі обмеження, які покладаються на неї спеціальним законом, у тому числі заборону суміщення перебування на посаді прокурора з адвокатською діяльністю.
58. У пунктах 15-17 Висновку № 13 (2018) Консультативної ради європейських прокурорів щодо незалежності, підзвітності та етики прокурорів зазначено, що «незалежність» означає, що прокурори не повинні зазнавати незаконного втручання у виконання своїх обов`язків з метою забезпечення повного дотримання та застосування закону та принципу верховенства права, і що вони також не повинні зазнавати будь-якого політичного тиску або незаконного впливу будь-якого характеру.
Незалежність застосовується як до прокуратури в цілому, так і до її окремого органу та до окремих прокурорів у тому розумінні, як це викладено нижче.
Прокурори повинні реалізовувати власну свободу вираження поглядів та зібрань таким чином, щоб вони не суперечили їхнім повноваженням та не впливали або не могли вплинути на незалежність чи неупередженість судових органів або прокуратури.
59. У пункті 31 Висновку № 13 (2018) Консультативної ради європейських прокурорів зазначено, що прокурори повинні бути незалежними за своїм статусом та поведінкою. Вони повинні користуватися зовнішньою незалежністю, тобто стосовно неправомірного або незаконного втручання з боку інших державних або недержавних органів, наприклад, політичних партій.
60. Прокурори повинні бути й виглядати неупередженими у своїх рішеннях, бути прозорими, уникати конфліктів інтересів або неналежного впливу, а також не сприяти жодній стороні внаслідок будь-яких зв`язків із нею. Якщо існує ризик, що прокурор може не мати належної можливості дистанціюватися від цієї особи, він або вона повинен утримуватися від розгляду справи (пункт 54 зазначеного Висновку).
61. З метою визначення основних принципів, моральних норм та правил прокурорської етики, якими повинні керуватися прокурори при виконанні своїх службових обов`язків та поза службою, Всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року затверджено Кодекс професійної етики та поведінки прокурорів (далі - Кодекс).
Зокрема, Велика Палата Верховного Суду зауважує, що поняття «правила прокурорської етики» очевидно не обмежується розміщеними в розділі IV Кодексу вимогами щодо взаємовідносин прокурора з колегами, іншими органами державної влади й посадовими особами, громадянами та засобами масової інформації, а є значно ширшим за змістом. Етичні норми поширюються і на службову сферу, і на приватне життя прокурора, включають у себе як правила професійної діяльності в усіх аспектах, так і вимоги спеціального й загального законодавства й моральні засади суспільного життя. Зазначені норми формують стандарт поведінки, яка має відповідати статусу та сприяти довірі й повазі суспільства до органів прокуратури і представників цієї професії.
62. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що, претендуючи на набуття права на заняття адвокатською діяльністю прокурор вступає у позапроцесуальні відносини із Радою адвокатів, адвокатською спільнотою.
63. Доступ до професії адвоката передбачає виконання встановлених законодавством вимог (стаття 6 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність») до осіб, які виявили бажання стати адвокатом. Серед них, зокрема, є вимога проходження стажування.
64. Згідно зі статтею 10 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» стажування здійснюється протягом шести місяців під керівництвом адвоката. За результатами стажування керівник стажування складає звіт про оцінку стажування та направляє його раді адвокатів регіону. Очевидно, що у цьому випадку прокурор перебуває у відносинах підпорядкування з керівником стажування, який є адвокатом. Так само як і під час організації та проведення кваліфікаційного іспиту, який здійснюється кваліфікаційною палатою кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури.
65. На думку Великої Палати Верховного Суду, такі правовідносини між адвокатом і прокурором виходять за межі допустимої сфери відносин між прокурорською та адвокатською спільнотами.
Слід окремо підкреслити, що таке розуміння спірних правовідносин не поширюється на осіб, звільнених з посади прокурора або повноваження яких припинено.
66. Наведене свідчить, що намір проходити процедури кваліфікаційного іспиту, стажування та отримати свідоцтво про право на заняття адвокатською діяльністю перебуваючи на посаді прокурора, є завідомо нелегітимним наміром, оскільки прогнозовано призводить до виникнення обставин несумісності. До того ж наявність статусу адвоката (захисника) в особи, яка є прокурором та підтримує державне обвинувачення в суді, ставить під сумнів її незалежність, безсторонність та неупередженість.
67. Водночас Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що у випадку отримання особою, яка є прокурором, свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю та складення присяги адвоката, така особа одночасно опиняється під дією двох присяг - прокурора та адвоката.
68. Аналізуючи тексти Присяги прокурора та Присяги адвоката, можна дійти обґрунтованого висновку, що одночасне перебування під дією двох присяг є неможливим, оскільки їхні тексти суперечать один одному та прямо порушують як незалежність прокурора, так і принципи здійснення адвокатської діяльності - незалежність та конфіденційність.
69. Велика Палата Верховного Суду не оцінює доводи касаційної скарги щодо «моменту початку здійснення діяльності адвоката» у контексті цієї справи, оскільки предметом спору у ній є можливість діючим прокурором набути статус адвоката (скласти присягу та отримати адвокатське свідоцтво), а не навпаки - можливість діючого адвоката зайнятись (сумістити свою діяльність) іншою юридичною професією.
Які обмеження щодо несумісності встановлені для адвокатів та якими є способи їх усунення в контексті цієї справи?
70. Статтею 7 Закону № 5076-VI установлено перелік обмежень щодо несумісності з діяльністю адвоката.
71. Зокрема, несумісною з діяльністю адвоката відповідно до пункту 1 частини першої статті 7 зазначеного Закону є робота на посаді судді.
72. Системне тлумачення положень Закону № 5076-VI свідчить про те, що термін «діяльність адвоката» є тотожним терміну «адвокатська діяльність».
73. Аналіз понять «адвокат» та «адвокатська діяльність», що наведені у статті 1 Закону № 5076-VI, а також зміст статей 4, 6, 19 цього Закону свідчать про те, що обставини несумісності з діяльністю адвоката, визначені статтею 7 зазначеного Закону, виникають для осіб, які мають (уже отримали) такий статус.
74. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що обмеження і способи їх усунення встановлені для осіб, які вже мають статус адвоката та які бажають займатись іншою (не сумісною з діяльністю адвоката) діяльністю, а не для прокурорів, які бажають займатись адвокатською діяльністю.
75. У рішенні Ради адвокатів України від 13 червня 2016 року № 166 «Про затвердження роз`яснення з питань направлення на стажування та видачі за результатами його проходження свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю особам, стосовно яких існують обставини несумісності» (додаток 1) встановлено, що особа, стосовно якої існують обставини несумісності, за умови виконання інших вимог законодавства, може бути допущена до складання кваліфікаційного іспиту; особа, яка склала кваліфікаційний іспит, але займається роботою або діяльністю, несумісною з діяльністю адвоката, може проходити стажування для отримання свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю.
76. З огляду на висновок Великої Палати Верховного Суду про те, що проходження процедур кваліфікаційного іспиту і стажування з метою отримання статусу адвоката є несумісними зі статусом прокурора, рішення Ради адвокатів України від 13 червня 2016 року № 166 «Про затвердження роз`яснення з питань направлення на стажування та видачі за результатами його проходження свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю особам, стосовно яких існують обставини несумісності» не відповідає закону і не підлягає застосуванню в цілому. Водночас відповідно до частини другої статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог; суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Враховуючи, що позивачі оскаржили рішення Ради адвокатів України від 13 червня 2016 року № 166 лише в частині роз`яснень «Щодо складання присяги адвоката України та отримання свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю особою, стосовно якої існують обставини несумісності», зазначене рішення слід визнати протиправним та скасувати в оскарженій частині.
77. З наведених вище мотивів не підлягають задоволенню вимоги позивачів про визнання протиправними дій Ради адвокатів Київської області щодо відмови у прийнятті присяги адвоката та щодо відмови у видачі позивачам свідоцтв про право на заняття адвокатською діяльністю.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
78. За правилами частини першої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
79. З огляду на викладене постанова Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 вересня 2017 року та постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2018 року підлягають скасуванню з ухваленням нового судового рішення - про часткове задоволення позовних вимог.
Керуючись статтями 341, 349, 351, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Ради адвокатів України задовольнити частково.
2. Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 вересня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2018 року скасувати.
3. Ухвалити нову постанову.
4. Позов ОСОБА_1, ОСОБА_2 до Ради адвокатів Київської області, Ради адвокатів України про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії задовольнити частково.
5. Скасувати рішення Ради адвокатів України від 13 червня 2016 року № 166 «Про затвердження роз`яснення з питань направлення на стажування та видачі за результатами його проходження свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю особам, стосовно яких існують обставини несумісності» в частині роз`яснень «Щодо складання присяги адвоката України та отримання свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю особою, стосовно якої існують обставини несумісності».
6. В іншій частині позовних вимог відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Т. О. Анцупова
Судді: В. В. Британчук Г. Р. Крет
Ю. Л. Власов Л. М. Лобойко
І. В. Григор`єва К. М. Пільков
М. І. Гриців О. Б. Прокопенко
Д. А. Гудима В. В. Пророк
В. І. Данішевська Л. І. Рогач
Ж. М. Єленіна О. М. Ситнік
О. С. Золотніков В. М. Сімоненко
Л. Й. Катеринчук І. В. Ткач
В. С. Князєв С. П. Штелик
